Globalna financijska kriza iz 2008. godine imala je dalekosežne posljedice po političke, ekonomske i institucionalne strukture Europske unije. Dok su mnoge svjetske sile, uključujući SAD, posegnule za ekspanzivnim fiskalnim mjerama i monetarnim intervencijama, odgovor europskih institucija – osobito Trojke (Europske komisije, Europske središnje banke i Međunarodnog monetarnog fonda) – bio je obilježen politikama štednje, fiskalne discipline i strukturnih reformi. Ovaj esej kritički analizira taj institucionalni odgovor kroz teorijski okvir političke ekonomije, oslanjajući se prvenstveno na argumente Marka Blytha i Josepha Stiglitza. U fokusu analize je pretpostavka da je zajednička valuta euro, bez potpune fiskalne i političke integracije, otežala koordinirani i pravedan odgovor na krizu, dok su politike štednje dodatno produbile socioekonomske nejednakosti unutar eurozone.
Blyth: Privatni dug kao javni teret i institucionalni paralelizam
Mark Blyth u djelu Politika rezanja potrošnje nudi povijesnu i konceptualnu kritiku politika štednje, pokazujući kako su one rezultat ideološkog konstruktivizma više nego empirijske nužnosti. Blyth ukazuje da se europska dužnička kriza nije razvila primarno zbog fiskalne neodgovornosti država, nego zbog prekomjernog zaduživanja privatnog sektora, osobito banaka. Njihovo spašavanje – posebno u zemljama poput Irske i Španjolske – dovelo je do prebacivanja privatnog duga na državne bilance (Blyth, 2015: 77–108).
Ono što Blyth ističe kao ključni institucionalni deficit EU jest činjenica da zemlje članice, iako dijele zajedničku monetu, nemaju suverene mehanizme za monetarnu ili fiskalnu intervenciju. Euro je, kako navodi, stvorio situaciju u kojoj zemlje poput Grčke nemaju mogućnost devalvacije vlastite valute niti provođenja nezavisne monetarne politike. Rezultat je bio da su jedini dostupni alati bile politike štednje, koje su dovele do smanjenja BDP-a, rasta nezaposlenosti i socijalnog raslojavanja, osobito u perifernim članicama eurozone (Blyth, 2015: 88).
Stiglitz: Kritika eura i demokratski deficit institucionalnog odgovora
Joseph Stiglitz u knjizi Euro: Kako zajednička valuta prijeti budućnosti Europe ide korak dalje od Blytha, kritizirajući samu arhitekturu eura kao valute koja je u temelju disfunkcionalna bez jedinstvene fiskalne unije. On tvrdi da je euro kreiran s pretpostavkom ekonomske konvergencije, dok je u stvarnosti rezultirao divergencijom – povećanjem razlika između središnjih i perifernih članica (Stiglitz, 2016: 175–224).
Posebno oštru kritiku Stiglitz upućuje na adresu Trojke, koju optužuje za provođenje ekonomskih odluka izvan demokratskih mehanizama kontrole. Prema njemu, politika štednje nametnuta bez demokratskog legitimiteta i uz ignoriranje nacionalnih specifičnosti bila je ne samo ekonomski kontraproduktivna, već i politički destabilizirajuća. Izostanak fleksibilnosti unutar eurozone, uz rigidne proračunske okvire poput Pakta o stabilnosti i rastu, učinili su nemogućim provedbu antirecesijskih mjera u kriznim državama.
Rast euroskepticizma, populizma i povjerenja u radikalne političke opcije je izravna posljedica lutanja europske monetarne politike
Odgovor europskih institucija na krizu ne može se odvojiti od šireg institucionalnog konteksta EU. Europska središnja banka (ESB), iako tehnički nezavisna, djelovala je u skladu s restriktivnim mandatom koji prioritet daje stabilnosti cijena, a ne zaposlenosti ili gospodarskom rastu. Nadalje, Europska komisija i Vijeće EU su inzistirali na strogoj fiskalnoj konsolidaciji, što je dodatno naglasilo jaz između institucija i građana.
Političke posljedice tih politika vidljive su u porastu euroskepticizma, populizma i povjerenja u radikalne političke opcije. Grčka dužnička kriza i način na koji je tretirana postali su simbol demokratskog deficita unutar EU, dok su razlike između sjevera i juga Europe produbljene. Institucije koje su trebale osigurati stabilnost, pokazale su se nepripremljenima za krizne scenarije koji zahtijevaju koordinaciju i fleksibilnost.
Je li se nešto promijenilo? Evolucija europske ekonomske politike nakon krize pokazuju da se ipak nešto mijenja. U desetljeću nakon globalne financijske krize europske institucije pokazale su određeni stupanj evolucije u pristupu ekonomskim izazovima. Pritom je pandemija COVID-19 poslužila kao ključna točka preokreta. Za razliku od odgovora iz 2008.–2012., koji su se oslanjali gotovo isključivo na fiskalnu disciplinu i politike štednje, odgovor EU na pandemijsku krizu uključivao je dosad nezabilježene oblike fiskalne solidarnosti.
Najvažniji iskorak bio je uspostava instrumenta Next Generation EU (NGEU) – zajedničkog fonda oporavka vrijednog 750 milijardi eura, financiranog zajedničkim zaduživanjem na razini EU. Time je po prvi puta došlo do fiskalne redistribucije na europskoj razini, što predstavlja pomak prema stvaranju fiskalne unije, ili barem prema modelu dijeljene odgovornosti među državama članicama. Iako je riječ o ad hoc mehanizmu, NGEU je presedan koji pokazuje kako je kriza izazvana pandemijom proizvela nove institucionalne reflekse.
Također, Europska središnja banka (ESB), pod vodstvom Christine Lagarde, značajno je promijenila svoj pristup u odnosu na eru Jean-Claudea Tricheta i Marija Draghija. Tijekom pandemije uvedeni su programi otkupa obveznica (PEPP) koji su omogućili državama članicama da se zadužuju po povoljnim uvjetima. ESB je tako djelovao kao implicitni zajmodavac posljednje instance – nešto što je tijekom prethodne krize bilo gotovo nezamislivo zbog pravnih i političkih ograničenja unutar EU.
Današnji odgovori EU na aktualne globalne izazove: Prelazak prema proaktivnom ekonomskom upravljanju
U razdoblju nakon pandemije COVID-19, rata u Ukrajini te globalnih izazova poput klimatskih promjena i poremećaja u opskrbnim lancima, Europska unija sve jasnije napušta model pasivnog regulatora i prelazi prema proaktivnom ekonomskom upravljanju. Ovaj koncept podrazumijeva sposobnost institucija EU da ne samo reagiraju na krize, već i anticipiraju, planiraju i usmjeravaju gospodarske procese u skladu s dugoročnim strateškim ciljevima. Za razliku od razdoblja nakon 2008. godine, kada je dominantna bila politika fiskalne restrikcije i institucionalne paralize, aktualni pristupi sve više uključuju koordinirane investicije, sektorske politike, fiskalnu redistribuciju i strateško planiranje.
Jedan od najvidljivijih izraza takvog pristupa je Europski zeleni plan (European Green Deal), kojim EU nastoji istodobno dekarbonizirati svoje gospodarstvo i potaknuti novu industrijsku revoluciju. Plan uključuje velike javne i privatne investicije u obnovljive izvore energije, energetsku učinkovitost, zelenu infrastrukturu i kružno gospodarstvo. Time Unija ne djeluje samo kao normativna sila koja postavlja ciljeve, već izravno intervenira u tržišne tokove kroz regulaciju, poticaje i financijske instrumente. U okviru tog plana razvijeni su i posebni sektorski zakoni, poput Zakona o industriji s nultim neto emisijama (Net Zero Industry Act), kojim se želi stvoriti povoljno okruženje za razvoj zelene tehnologije unutar EU, neovisno o geopolitičkim rizicima povezanima s ovisnošću o vanjskim dobavljačima.
Uz zelenu tranziciju, važan stup proaktivnog upravljanja čini i digitalna transformacija. Kroz strategije poput "Digitalna dekada 2030.", EU pokušava smanjiti tehnološku ovisnost o SAD-u i Kini, razviti vlastite kapacitete u područjima poput poluvodiča, umjetne inteligencije i digitalnih usluga, te osigurati digitalnu suverenost. Ove inicijative ne oslanjaju se isključivo na tržišne sile, već uključuju ciljane subvencije, javno-privatna partnerstva i institucionalnu koordinaciju između država članica.
Još jedan važan aspekt suvremenog odgovora EU na globalne izazove jest novi pristup fiskalnoj i monetarnoj politici. Nakon što su dugogodišnje politike štednje dovele do socioekonomskih napetosti i političke fragmentacije, EU je tijekom pandemije značajno promijenila paradigmu: kroz Next Generation EU, fond za oporavak financiran zajedničkim zaduživanjem, po prvi je put institucionalizirana fiskalna solidarnost među članicama. Iako su te mjere formalno privremene, one predstavljaju presedan u razvoju europskog fiskalnog federalizma. Time su europske institucije, osobito Europska komisija, preuzele aktivniju ulogu u redistribuciji resursa i usmjeravanju gospodarskog oporavka, osobito u državama s nižim fiskalnim kapacitetima.
Na monetarnom planu, Europska središnja banka (ESB) također je pokazala veću fleksibilnost i spremnost na intervenciju. Nakon uvođenja programa kvantitativnog popuštanja i hitnih mjera otkupa obveznica (PEPP) tijekom pandemije, ESB se sve više profilira kao akter koji ne samo da reagira na inflaciju, već mora balansirati i stabilnost financijskog sustava, održivost javnog duga i poticanje investicija. Ipak, s novim valom inflacije nakon 2022. godine, ESB se ponovno suočava s izazovom kako voditi monetarnu politiku u heterogenom valutnom području bez dodatnog produbljivanja razlika među članicama.
Konačno, Europska unija sve više razvija strategije geoekonomske suverenosti, poznate i kao "strateška autonomija". Pritom se pokušava smanjiti ovisnost o vanjskim akterima u ključnim sektorima – od energetike i sirovina do farmaceutike i mikroelektronike. EU je, osobito nakon izbijanja rata u Ukrajini, počela oblikovati vlastitu industrijsku i trgovinsku politiku kao instrument vanjskopolitičke neovisnosti. Time se europski odgovor na globalne promjene više ne temelji isključivo na normativnim standardima, već i na aktivnom ekonomskom pozicioniranju.
Kao što pokazuju argumenti Blytha i Stiglitza, odgovor europskih institucija na globalnu ekonomsku krizu 2008. godine bio je institucionalno ograničen, politički problematičan i ekonomski kontraproduktivan. Politike štednje i monetarna rigidnost eurozone dovele su do produbljivanja krize u nekim državama članicama, umjesto da posluže kao izlazna strategija. Nedostatak fiskalne unije, demokratskog legitimiteta u odlučivanju i fleksibilnosti institucija postavlja pitanje održivosti eurozone u budućim krizama.
Ipak, promjene koje su se dogodile tijekom posljednjeg desetljeća – osobito u odgovoru na pandemiju i geopolitičke izazove – upućuju na to da je Europska unija počela razvijati alate proaktivnog ekonomskog upravljanja. Iako su mnogi od tih mehanizama i dalje privremeni, oni ukazuju na mogućnost postupne transformacije EU iz regulatorne u stratešku ekonomsku uniju. Ukoliko EU želi osigurati otpornost, pravednost i demokratski legitimitet, ova tranzicija mora biti trajna i strukturirana.
...
Tekst: Vidmir Raič
Ilustracija: AI generirana slika