Država istodobno štiti građane od skupih energenata, financira rast plaća i mirovina, povećava obrambene rashode i ulazi u razdoblje skupljeg zaduživanja. Polugodišnje izvršenje proračuna trebalo bi pokazati koliko prostora ostaje za novi gospodarski šok, ali pravi odgovor zahtijeva više od usporedbe prihoda i rashoda.
Urednička napomena, 17. rujna 2026. ujutro: Vlada je raspravu o polugodišnjem izvršenju proračuna najavila za današnju sjednicu u 11.30 sati. U trenutku pripreme ovog teksta izvještaj još nije potvrđen kao usvojen i objavljen, pa se njegovi rezultati ne mogu prikazivati kao poznate činjenice. Analiza zato polazi od dostupnih proračunskih dokumenata i službenih odluka, uz jasno razlikovanje planiranih iznosa, ostvarenih rezultata i mogućih scenarija.
Proračun je već ušao u godinu s planiranim manjkom od 4,1 milijardu eura
Hrvatska je 2026. godinu započela s proračunom koji predviđa 35,7 milijardi eura prihoda i 39,8 milijardi eura rashoda. Razlika iznosi približno 4,1 milijardu eura, odnosno 4,2 posto bruto domaćeg proizvoda prema nacionalnoj metodologiji. Planirani manjak konsolidirane opće države, prema europskoj metodologiji ESA 2010, iznosi 2,9 posto BDP-a. Riječ je o različitim obuhvatima i računovodstvenim metodologijama, pa se ta dva pokazatelja moraju jasno razlikovati.
Već iz početnog plana proizlazi najvažnija činjenica za razumijevanje hrvatske fiskalne pozicije: država je i prije najnovijeg energetskog šoka planirala potrošiti više nego što će prikupiti. To samo po sebi ne znači da je Hrvatska suočena s neposrednom krizom javnih financija. Države redovito financiraju dio potreba zaduživanjem, osobito kada ulažu u infrastrukturu i druge projekte čiji se učinci ostvaruju tijekom više godina. Međutim, početni deficit znači da dodatni rashodi dolaze na već postojeću razliku između prihoda i obveza. Upravo zato pitanje fiskalnog prostora zahtijeva istodobno promatranje proračunskog manjka, javnog duga, cijene zaduživanja, raspoložive likvidnosti i budućih obveza.
Posebno je važno da je izvorni proračun izrađen u drukčijim energetskim okolnostima. Ministarstvo financija u obrazloženju za 2026. polazilo je od pretpostavke da će prosječna cijena nafte Brent iznositi oko 65 dolara po barelu, uz nastavak postupnog smirivanja inflacije. Tijekom rujna nafta se, međutim, kretala oko i iznad 100 dolara, a novi poremećaji opskrbe ponovno su povećali troškove energije. Time je jedna od temeljnih vanjskih pretpostavki na kojima je proračun konstruiran izgubila dio svoje upotrebljivosti.
Odakle državi novac? PDV je najveći oslonac, ali i pokazatelj osjetljivosti gospodarstva
Na prihodnoj strani hrvatskog proračuna dominiraju porezi. Za 2026. planirano je približno 19,1 milijardu eura poreznih prihoda, a najveći pojedinačni izvor je porez na dodanu vrijednost, s očekivanih 12,9 milijardi eura. Porez na dobit trebao bi donijeti oko 2,7 milijardi, a posebni porezi i trošarine približno 3,2 milijarde eura. Doprinosi za mirovinsko osiguranje planirani su na razini od 6,3 milijarde eura, dok bi prihodi od pomoći, najvećim dijelom povezani s europskim sredstvima, trebali iznositi oko 4,7 milijardi.
Takva struktura prihoda otkriva i prednosti i ranjivosti hrvatskih javnih financija. Kada rastu zaposlenost, plaće, osobna potrošnja i turistička aktivnost, država ostvaruje veće prihode od doprinosa, PDV-a i drugih poreza. Međutim, dio nominalnog rasta prihoda posljedica je viših cijena. Inflacija može povećati iznos PDV-a prikupljenog na određenoj potrošnji, ali istodobno povećava cijenu javne nabave, energenata, građevinskih radova i usluga koje država plaća. Viši nominalni prihod zato automatski ne znači i veći stvarni fiskalni kapacitet.
Najosjetljivija je pritom osobna potrošnja. Ako rast cijena energije smanji raspoloživi dohodak kućanstava, građani počinju ograničavati drugu potrošnju. Ako istodobno rastu kamatne stope, dio kućnog budžeta odlazi na otplatu kredita, dok poduzeća postaju opreznija s investicijama. Posljedica može biti usporavanje rasta poreznih prihoda upravo u razdoblju kada država treba više novca za intervencije. Hrvatski proračun tako je izložen dvostrukom pritisku: kriza može istodobno povećavati potrebe za pomoći i usporavati izvore iz kojih se ta pomoć financira.
Važno je razumjeti i ulogu europskih sredstava. Planiranih 4,7 milijardi eura prihoda od pomoći predstavlja značajan oslonac proračuna, ali većina tog novca povezana je s konkretnim programima, projektima i pravilima financiranja. Sredstva namijenjena obnovi škola, prometnoj infrastrukturi ili energetskim projektima predstavljaju razvojnu mogućnost, ali nisu slobodna pričuva iz koje država može jednostavno financirati novu opću subvenciju goriva ili plina. Fiskalni prostor zato je uži od ukupnog iznosa koji se pojavljuje na prihodnoj strani proračuna.
Što nam govori prethodna godina - rashodi su rasli brže od prihoda!
Dok čekamo objavu rezultata za prvih šest mjeseci 2026., posljednji usporedivi polugodišnji podaci pružaju važno upozorenje. U prvom polugodištu 2025. državni proračun ostvario je približno 15 milijardi eura prihoda, što je predstavljalo međugodišnji rast od sedam posto. Rashodi su istodobno dosegnuli 16,9 milijardi eura i porasli 11,8 posto. Manjak državnog proračuna iznosio je približno 1,9 milijardi eura, dok je manjak općeg proračuna prema nacionalnoj metodologiji dosegnuo dvije milijarde eura.
Upravo je razlika u dinamici prihoda i rashoda bila središnji problem. Rashodi su rasli gotovo pet postotnih bodova brže od prihoda. Povjerenstvo za fiskalnu politiku upozorilo je tada da relativno ekspanzivna fiskalna politika potiče potrošnju, ali istodobno može pridonositi rastu cijena i smanjivati prostor za djelovanje tijekom gospodarskog usporavanja. To je ocjena neovisnog fiskalnog nadzornog tijela, a njezinu aktualnost potrebno je provjeriti novim polugodišnjim izvještajem.
Rashodi za mirovine u prvih šest mjeseci 2025. iznosili su 4,3 milijarde eura, uz međugodišnji rast od 11,2 posto. Rashodi za zaposlene, uključujući osnovno i srednje školstvo, dosegnuli su 4,1 milijardu eura, odnosno 13,7 posto više nego godinu ranije. Ti podaci pokazuju koliko snažno trajne obveze određuju kretanje proračuna. Jednokratna subvencija može završiti nakon šest mjeseci, dok povećana mirovina ili plaća u javnom sektoru u pravilu ostaju sastavni dio rashodne osnovice i tijekom sljedećih godina.
Zato novi izvještaj za 2026. treba analizirati upravo kroz usporedbu s prethodnim polugodištem. Presudno će biti jesu li prihodi nastavili rasti dovoljno brzo da prate povećane rashode, koliko je ostvareno od PDV-a i doprinosa te je li se razlika između prihoda i rashoda povećala. Jednako je važno razlikovati odstupanja izazvana uobičajenom sezonskom dinamikom od strukturnih promjena. Polugodište nije jednostavno polovica proračunske godine: turistički prihodi, porez na dobit, kapitalni projekti i pojedini transferi imaju vlastitu dinamiku naplate i izvršavanja.
Mirovine i plaće: društveno opravdane obveze koje postaju trajni rashod
U strukturi planiranih rashoda za 2026. prednjače naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade, u iznosu od približno 13,1 milijardu eura. Rashodi za zaposlene planirani su na 6,7 milijardi eura, pri čemu ta računovodstvena kategorija ne uključuje rashode za zaposlene u osnovnom i srednjem školstvu. Za njihov potpun obuhvat potrebno je uključiti odgovarajuće stavke školskog sustava. Materijalni rashodi planirani su na četiri milijarde eura, a pomoći unutar opće države i prema inozemstvu na približno 8,3 milijarde.
Izdvajanja za mirovine, plaće i socijalna prava imaju snažnu stabilizacijsku funkciju. Ona održavaju dohodak stanovništva, smanjuju rizik siromaštva i podupiru domaću potrošnju. Istodobno predstavljaju obveze čije se povećanje prelijeva u buduće proračune. Ako država danas poveća određeno pravo, fiskalni učinak često traje znatno dulje od godine u kojoj je odluka donesena. To posebno dolazi do izražaja u društvu koje stari, u kojem rast broja i promjena strukture korisnika mirovina dodatno utječu na rashode.
Fiskalna održivost zato se ne može svesti na pitanje treba li država povećavati mirovine i plaće. Stvarno pitanje glasi kojim tempom trajni rashodi mogu rasti u odnosu na produktivnost gospodarstva, zaposlenost i poreznu osnovicu. Rast plaća i mirovina koji prati snažan i održiv gospodarski rast financijski je drukčiji od rasta koji se dugoročno oslanja na dodatno zaduživanje. U trenutku nove krize ta razlika postaje odlučujuća, jer država mora istodobno ispunjavati već preuzete obveze i financirati izvanredne mjere.
Zdravstvo, obrana i investicije su tri sustava koja traže sve više novca
Zdravstvo predstavlja još jedan veliki proračunski izazov. Za Ministarstvo zdravstva u proračunskom planu za 2026. predviđeno je približno 5,1 milijardu eura. Uz redovito financiranje zdravstvene zaštite potrebno je pratiti dospjele obveze bolnica prema dobavljačima lijekova i medicinskog materijala. One mogu otkriti financijski pritisak koji sam prikaz izvršenih rashoda ne pokazuje dovoljno jasno.
Obrana je drugi veliki izvor povećanih potreba. Plan za 2026. uključuje dodatnih približno 210 milijuna eura za opremanje i modernizaciju vojske u odnosu na prethodni proračunski okvir, uz projekte poput sustava HIMARS, helikoptera Black Hawk, borbenih vozila Bradley i drugih sustava. Sigurnosne okolnosti povećale su potrebu za takvim ulaganjima, ali obrambene nabave često stvaraju višegodišnje obveze: uz kupnju dolaze održavanje, obuka, rezervni dijelovi, infrastruktura i modernizacija.
Treće područje čine javne investicije. Za nabavu nefinancijske imovine u 2026. planirano je nešto više od tri milijarde eura. U toj kategoriji nalaze se ulaganja koja mogu dugoročno povećati vrijednost javne infrastrukture i proizvodni kapacitet gospodarstva. Međutim, kapitalni projekti posebno su osjetljivi na poskupljenje materijala, energije i rada. Rast troškova građevinskih radova može dovesti do povećanja vrijednosti ugovora ili promjene dinamike njihove provedbe, čime se pritisak prenosi na buduće proračunske godine.
Upravo zato kvalitetna analiza fiskalnog prostora mora razlikovati trajnu potrošnju od investicija. Smanjivanje produktivnih ulaganja može kratkoročno ublažiti proračunski pritisak, ali dugoročno oslabiti gospodarski rast i buduće porezne prihode. Zaštita investicija koje smanjuju energetsku potrošnju, povećavaju učinkovitost prometne infrastrukture ili poboljšavaju javne usluge može biti dio odgovora na krizu, pod uvjetom da su projekti kvalitetno pripremljeni i financijski održivi.
Novi energetski paket od 260 milijuna eura dodatnog pritiska ili preraspodjela postojećeg novca?
Nakon završetka prvog polugodišta nastupio je novi energetski šok. Vlada je 10. rujna prihvatila jedanaesti paket mjera vrijedan 260 milijuna eura. Paket uključuje subvencije za električnu energiju, plin i toplinsku energiju, pomoć ugroženim kupcima, potpore poljoprivredi i ribarstvu, javnom prijevozu te pojedine mjere za studentski i socijalni standard. Vlada pritom navodi da ukupna vrijednost svih dosadašnjih paketa doseže 9,26 milijardi eura.
Te dvije brojke zahtijevaju različito tumačenje. Iznos od 260 milijuna eura predstavlja vrijednost najnovijeg paketa, dok 9,26 milijardi obuhvaća kumulativnu vrijednost mjera iz više prethodnih godina. Kumulativni iznos nije izdatak koji dospijeva tijekom 2026., a ukupna vrijednost pojedinog paketa nije nužno jednaka novom neto rashodu državnog proračuna. Dio mjera može se provoditi kroz postojeće proračunske stavke, preraspodjele, odricanje od prihoda ili financijske učinke kod energetskih subjekata.
Za preciznu procjenu današnjeg fiskalnog prostora zato je potrebno utvrditi koliko od novih 260 milijuna predstavlja već planirane rashode, koliko zahtijeva dodatno financiranje i koliko će se stvarno izvršiti do kraja godine. Posebno je važno razlikovati izravne subvencije, smanjenje poreznih prihoda i ograničavanje trgovačkih premija. Sva tri instrumenta mogu smanjiti cijenu koju plaća građanin, ali njihov se financijski učinak raspoređuje između različitih sudionika.
Regulacija goriva dobro ilustrira taj problem. Od 15. rujna osnovni benzin stoji najviše 1,73 eura, a dizel 1,85 eura po litri. Prema Vladinoj procjeni, bez aktualnih intervencija cijene bi iznosile 1,93 odnosno 2,16 eura. Razlika od 20 centi kod benzina i 31 cent kod dizela pokazuje snažan zaštitni učinak regulacije, ali taj iznos nije moguće jednostavno pomnožiti ukupnom potrošnjom i dobiveni rezultat proglasiti proračunskim troškom. Dio razlike proizlazi iz trošarina, a dio iz ograničenja trgovačkih premija.
Skuplji novac mijenja računicu državnog zaduživanja
Energetski poremećaj dodatno je otežan promjenom monetarne politike. Europska središnja banka 10. rujna povećala je sve tri ključne kamatne stope za 25 baznih bodova. Od 16. rujna stopa na novčani depozit iznosi 2,50 posto, stopa glavnih operacija refinanciranja 2,65 posto, a mogućnosti posudbe na kraju dana 2,90 posto. ECB je odluku povezao s inflacijskim pritiscima izazvanima sukobom na Bliskom istoku i procjenom da će inflacija dulje ostati iznad cilja od dva posto.
Za državni proračun to znači da novo zaduživanje i refinanciranje postojećih obveza mogu postati skuplji. Promjena referentne stope ne prenosi se automatski i u jednakom iznosu na prinose hrvatskih državnih obveznica, ali mijenja financijsko okruženje u kojem država prikuplja kapital. Plan za 2026. već predviđa financijske rashode od približno 1,27 milijardi eura, uz rast od oko 70 milijuna eura u odnosu na prethodni plan. Za 2027. projicirano je približno 1,42 milijarde eura financijskih rashoda.
Posebno je važna razlika između plaćanja kamata i otplate glavnice. Kamate predstavljaju rashod koji opterećuje proračun, dok otplata glavnice ulazi u račun financiranja. Hrvatska tijekom godine mora financirati planirani deficit, ali i refinancirati dio duga koji dospijeva. U proračunskom planu za 2026. primici od financijske imovine i zaduživanja iznose približno 9,5 milijardi eura, a izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova nešto više od četiri milijarde.
Država zato mora održavati pristup financijskim tržištima čak i kada je njezina tekuća proračunska pozicija relativno stabilna. Kvaliteta kreditnog rejtinga, struktura dospijeća, udio duga s fiksnom kamatom i razina likvidnih sredstava određuju koliko će brzo skuplji novac opteretiti javne financije. U analizi polugodišnjeg izvršenja upravo bi izvještaji o zaduživanju i dospjelim obvezama trebali dobiti jednaku pozornost kao prihodi od PDV-a.
Tri scenarija do proljeća 2027.: koliko bi država mogla izdržati?
Prvi scenarij pretpostavlja stabilizaciju cijena nafte i plina tijekom jeseni, postupnu normalizaciju globalnih dobavnih pravaca i smirivanje inflacije. U takvim okolnostima Vladin paket od 260 milijuna eura mogao bi ostati vremenski ograničen instrument, a rashodi za energetske subvencije postupno bi se smanjivali. Država bi dobila prostor za povratak planiranoj fiskalnoj putanji, uz uvjet da prihodi nastave pristizati predviđenom dinamikom i da se dodatne obveze zadrže pod kontrolom.
Drugi scenarij polazi od dugotrajnog zadržavanja Brenta oko ili iznad 100 dolara po barelu te povišenih cijena plina tijekom cijele zime. U tom slučaju energetske mjere mogle bi zahtijevati produljenje, a rast troškova prijevoza i proizvodnje povećao bi pritisak na poljoprivredu, poduzetnike i kućanstva. Pritom bi Vlada morala odlučiti treba li nastaviti široku regulaciju cijena ili postupno povećavati udio ciljane pomoći. Fiskalni rizik raste jer dulje trajanje mjera povećava njihovu ukupnu vrijednost, a inflacija i više kamatne stope istodobno smanjuju prostor za gospodarsku ekspanziju.
Treći scenarij uključuje novi veliki poremećaj fizičke opskrbe energijom. Dugotrajnije zatvaranje važnog pomorskog pravca, oštećenje velikih energetskih postrojenja ili širenje sukoba moglo bi istodobno povećati cijene i otežati dobavu nafte, plina i derivata. Tada bi se problem proširio iz područja priuštivosti na sigurnost opskrbe. Država bi potencijalno morala osiguravati dodatne potpore prijevozu i poljoprivredi, financirati alternativne dobavne pravce ili intervenirati radi očuvanja poslovanja dijela gospodarstva. Takva kombinacija mogla bi zahtijevati proračunski rebalans, povećanje zaduživanja ili preraspodjelu planiranih rashoda.
Ova tri scenarija predstavljaju analitičke mogućnosti, a ne prognoze. Njihova se vjerojatnost i financijski učinak ne mogu pouzdano odrediti bez podataka o dosadašnjem izvršenju, aktualnoj razini javnog duga, novčanim pričuvama i detaljnom obračunu dodatnih mjera. Upravo zato današnji polugodišnji izvještaj predstavlja početni dokument za ozbiljniji fiskalni stres-test, a ne konačan odgovor na pitanje koliko Hrvatska može potrošiti.
Fiskalni prostor nije novac koji leži na računu
U javnim raspravama često se stvara dojam da se fiskalni prostor može izračunati jednostavnim oduzimanjem potrošenog novca od godišnjeg proračuna. Takav pristup zanemaruje činjenicu da je najveći dio rashoda već raspoređen kroz zakone, ugovore, transfere i preuzete obveze. Iznos koji do kraja godine još nije izvršen može biti rezerviran za plaće, mirovine, investicijske radove ili dospjele račune. Jednako tako, dio planiranih prihoda očekuje se tek u drugoj polovici godine, osobito kroz sezonsku dinamiku gospodarstva i europske transfere.
Pravi fiskalni prostor proizlazi iz sposobnosti države da preuzme dodatni trošak bez ugrožavanja redovitih obveza, održivosti javnog duga i buduće gospodarske aktivnosti. Za njegovo utvrđivanje potrebno je promatrati primarni saldo, odnosno proračunski rezultat bez kamata, očekivani gospodarski rast, dug i njegove rokove dospijeća, mogućnosti zaduživanja te iznos rashoda koji se realno može prilagoditi. Hrvatska pritom ima i određene prednosti: članstvo u europodručju, pristup europskom financiranju i mogućnost korištenja različitih instrumenata zaduživanja. Te prednosti smanjuju pojedine financijske rizike, ali ne uklanjaju potrebu za kontrolom trajnih rashoda.
Posebnu pozornost zaslužuju europska fiskalna pravila. Izvorni hrvatski plan predviđao je manjak opće države od 2,9 posto BDP-a, vrlo blizu referentne vrijednosti od tri posto. To ne znači da svako pojedinačno prekoračenje automatski proizvodi istu pravnu ili financijsku posljedicu, jer europski nadzor uzima u obzir više pokazatelja i okolnosti. Ipak, mala razlika između planiranog manjka i referentne vrijednosti upozorava da novi, nefinancirani rashodi mogu brzo otvoriti pitanje usklađenosti s fiskalnim okvirom.
Od zaštite cijena prema smanjivanju energetske ovisnosti
Hrvatska je tijekom prethodnih energetskih šokova koristila subvencije, porezne intervencije i administrativnu regulaciju kako bi zaštitila građane i gospodarstvo. Takve mjere mogu ublažiti neposredne posljedice izvanrednog poskupljenja, osobito kod kućanstava s nižim prihodima i sektora čiji rad snažno ovisi o energiji. Međutim, dugotrajna primjena širokih mjera otvara pitanje njihove cijene, raspodjele koristi i utjecaja na ulaganja u učinkovitiju potrošnju.
Trajniji odgovor zahtijeva jačanje domaće proizvodnje energije, modernizaciju elektroenergetske mreže, skladištenje, energetsku obnovu zgrada, učinkovitiji promet i smanjenje energetske intenzivnosti proizvodnje. To su ulaganja koja također zahtijevaju javna i privatna sredstva, ali njihov je cilj smanjiti izloženost budućim šokovima. Svaki megavatsat koji kućanstvo ili poduzeće trajno uštedi kroz učinkovitost predstavlja manju potrebu za subvencijom kada cijene ponovno porastu. Svaki učinkovitiji logistički sustav smanjuje utjecaj cijene dizela na konačnu cijenu robe.
Takva strategija zahtijeva i drukčije vrednovanje proračunske potrošnje. Izvanredna subvencija prvenstveno kupuje vrijeme, dok kvalitetna energetska ili prometna investicija može smanjivati troškove tijekom desetljeća. U idealnim okolnostima država treba koristiti oba instrumenta: kratkoročnu zaštitu kada nastupi šok i dugoročnu transformaciju koja smanjuje potrebu za budućom zaštitom.
Proračun pokazuje koliko država troši, a struktura rashoda koliko joj je ostalo prostora
Hrvatska je u novu energetsku krizu ušla s planiranim proračunskim manjkom od približno 4,1 milijardu eura, značajnim izdvajanjima za mirovine i plaće, rastućim obrambenim potrebama te velikim investicijskim programom. Nakon prvog polugodišta uslijedio je novi paket energetskih mjera od 260 milijuna eura, nastavak regulacije cijena goriva i povećanje ključnih kamatnih stopa ECB-a. Svaki od tih događaja mijenja financijsku računicu na kojoj je izvorni proračun bio zasnovan.
Današnje polugodišnje izvršenje proračuna treba zato čitati kao dijagnostički dokument, a ne kao puku računovodstvenu bilancu. Ključno je utvrditi koliko su porasli prihodi, koliko su rashodi već vezani uz trajne obveze, kakav je stvarni manjak, koliko država plaća za dug i koje dodatne mjere još treba financirati do proljeća 2027. Tek povezivanje tih podataka može pokazati koliko Hrvatska doista ima prostora za sljedeću krizu.
Sposobnost države da zaštiti građane ne mjeri se samo veličinom paketa pomoći koji može predstaviti, nego količinom fiskalnog prostora koji joj ostaje nakon što podmiri sve postojeće obveze. Hrvatska je prethodnih godina pokazala sposobnost ublažavanja energetskih i inflacijskih udara. Sljedeći izazov jest sačuvati tu sposobnost i za buduće krize, uz proračun koji istodobno financira socijalnu sigurnost, obranu i ulaganja potrebna za dugoročno otpornije gospodarstvo.
...
tekst: Petar Kolovrat
foto, infografika: Vidmir Raič