PETI KRUG: JUGOSLAVENSKO PITANJE I HRVATSKI ODGOVORI
13. Vladko Maček: Politički spisi, govori i Sporazum Cvetković–Maček
Radićev masovni pokret pod Mačekom je hrvatsko pitanje iz politike otpora prenio u politiku pregovora, a stvaranjem Banovine Hrvatske 1939. prvi put unutar Kraljevine Jugoslavije izborio široko teritorijalno i institucionalno priznanje hrvatske političke posebnosti.
Zašto su spisi važni: Pokazuju kako se zahtjev za hrvatskom političkom individualnošću može pretvoriti iz nacionalnoga programa u konkretne institucije vlasti. Maček je političku snagu HSS-a, izgrađenu na masovnoj izbornoj potpori, uporabio za stvaranje Banovine Hrvatske.
Zašto su odabrani: Banovina Hrvatska jedan je od ključnih koraka u institucionalnoj povijesti moderne hrvatske državnosti. U njoj su teritorij, uprava, autonomne nadležnosti i demokratska legitimacija prvi put nakon 1918. spojeni u jednu hrvatsku političku jedinicu.
Ključno pitanje nastavka: Je li Maček Sporazumom iz 1939. pronašao održiv model hrvatske autonomije unutar Jugoslavije ili je samo privremeno odgodio sukob dvaju međusobno teško pomirljivih koncepata države?
Nakon Radića, kako političku većinu pretvoriti u vlast?
Smrt Stjepana Radića 1928. hrvatskoj je politici ostavila veliko nasljeđe i još veći problem. Hrvatska seljačka stranka postala je masovni politički pokret, a hrvatsko pitanje dobilo je snažnu demokratsku legitimaciju, no sama država ostala je centralizirana i politički organizirana oko beogradskoga središta. Vladko Maček naslijedio je stranku i političku zajednicu koja je vrlo dobro znala čemu se protivi, ali je trebalo pronaći ostvariv odgovor na pitanje kakav položaj Hrvatske želi unutar postojeće države.
Maček je po temperamentu bio gotovo suprotnost Radiću. Radić je bio karizmatični tribun, improvizator i govornik koji je politički pokret stvarao neposrednim kontaktom sa seljaštvom. Maček je bio pravnik, organizator i pregovarač. Upravo ta razlika odredila je novu fazu HSS-a. Umjesto revolucionarnoga maksimalizma ili trajne parlamentarne opstrukcije, Maček je nastojao političku većinu pretvoriti u pregovaračku moć. Njegov temeljni argument bio je jednostavan: država koja želi opstati mora pronaći ustavni oblik u kojem će hrvatska politička volja dobiti odgovarajuću instituciju.
Kraljeva diktatura uvedena 6. siječnja 1929. taj je problem dodatno zaoštrila. Kraljevstvo SHS postalo je Kraljevina Jugoslavija, nacionalne političke organizacije bile su potisnute, a zemlja je administrativno podijeljena na banovine tako da povijesne i nacionalne granice izgube političku važnost. Bila je to radikalna centralistička formula: umjesto dogovora nacionalnih političkih zajednica trebalo je stvoriti jedinstvenu jugoslavensku državu i identitet. Maček je razvio upravo suprotan odgovor. Stabilna Jugoslavija moguća je tek kada prizna političke realnosti od kojih je sastavljena.
Zagrebačke punktacije - problem je u konstrukciji države
Važan korak predstavljale su Zagrebačke punktacije iz 1932., formulirane u krugu Seljačko-demokratske koalicije. Njihova politička važnost ležala je u tvrdnji da krizu zemlje treba rješavati promjenom samih temelja državnoga sustava. Time se hrvatski otpor više nije usmjeravao samo prema pojedinoj vladi ili određenom zakonu. Problem je definiran kao problem centralističkoga načina na koji je Jugoslavija uređena.
U pozadini punktacija stajala je logika koju je Stjepan Radić formulirao još 1918.: zajednička država mora počivati na pristanku i ravnopravnosti svojih političkih naroda. Maček toj ideji daje pravnički i institucionalni sadržaj. Hrvatska politička individualnost treba biti priznata kroz teritorij i stvarne ovlasti, dok jugoslavenska zajednica treba postati okvir suradnje, a ne mehanizam poništavanja svojih sastavnica.
Maček je političku snagu HSS-a, izgrađenu na masovnoj izbornoj potpori, uporabio za stvaranje Banovine Hrvatske
Režim je odgovorio represijom, a Maček je završio u zatvoru. Međutim, upravo je politički pritisak vlasti povećavao njegov autoritet. HSS je tijekom tridesetih prerastao u gotovo plebiscitarni hrvatski pokret. Nacionalna politika time dobiva nešto što prethodne državotvorne generacije uglavnom nisu imale: organizaciju koja raspolaže izbornim legitimitetom golemoga dijela hrvatskoga stanovništva.
Izbori kao hrvatski plebiscit
Izbori 1935. i 1938. bili su presudni za Mačekovu strategiju. U političkom sustavu koji je bio daleko od punoga liberalnog parlamentarizma, snažna potpora opoziciji okupljenoj oko HSS-a pokazivala je da hrvatsko pitanje nije konstrukcija intelektualaca ili male političke skupine. Iza njega je stajala organizirana biračka masa.
U tome se vidi najvažnija veza Mačeka s Radićem. Radić je seljaka pretvorio u političkog subjekta, a Maček je glas tog subjekta pretvorio u instrument ustavnoga pregovaranja. HSS više nije morao samo dokazivati postojanje hrvatskoga nezadovoljstva. Mogao je pokazati izborni rezultat i tvrditi da govori u ime političke većine.
U uvjetima bez referenduma upravo su izbori dobivali obilježja posrednog plebiscita o hrvatskom položaju. Glas za HSS značio je socijalnu i seljačku politiku, ali istodobno i zahtjev za promjenom državnoga ustroja. Maček je zahvaljujući tome raspolagao pregovaračkom snagom kakvu hrvatska oporba u prvoj Jugoslaviji prije toga nije uspjela institucionalno kapitalizirati.
Europa ide prema ratu, Jugoslavija više nema vremena
Promjena međunarodnih okolnosti dramatično je ubrzala proces. Nacistička Njemačka 1938. pripojila je Austriju i stigla neposredno na jugoslavensku granicu, Čehoslovačka se raspadala pod njemačkim pritiskom, fašistička Italija već je bila agresivna jadranska sila, a mogućnost novoga europskog rata postajala je sve izvjesnija. Unutarnje hrvatsko-srpsko nesuglasje u takvim okolnostima više nije bilo samo pitanje ustavnoga poretka. Postalo je sigurnosni problem države.
Nakon pada vlade Milana Stojadinovića početkom 1939. Dragiša Cvetković dobio je zadatak pronaći sporazum s Mačekom. Počeli su višemjesečni pregovori o teritoriju, nadležnostima i odnosu nove hrvatske jedinice prema središnjoj vlasti. Svaka je točka bila politički eksplozivna. Koliki prostor treba obuhvatiti Hrvatska? Koje će poslove voditi sama? Kako riješiti krajeve mješovitoga stanovništva? Što će takvo rješenje značiti za budući položaj Srbije, Slovenije i Bosne i Hercegovine? Dogovor je konačno postignut u kolovozu 1939., doslovno pred početak Drugoga svjetskog rata.
Banovina Hrvatska - hrvatsko pitanje dobiva teritorij i vlast
Sporazumom Cvetković–Maček i kraljevskom uredbom od 26. kolovoza 1939. stvorena je Banovina Hrvatska. U njezin su sastav ušle dotadašnje Savska i Primorska banovina te pojedini kotarevi iz drugih banovina. Time je u jednoj političko-upravnoj jedinici okupljen velik dio hrvatskih zemalja i hrvatskoga stanovništva. Nakon dva desetljeća jugoslavenske države hrvatsko pitanje prvi put dobiva institucionalni odgovor.
Na čelo Banovine postavljen je ban Ivan Šubašić, dok je Maček postao potpredsjednik jugoslavenske vlade. Banovina je dobila široke nadležnosti u poljoprivredi, trgovini, industriji, školstvu, zdravstvu, socijalnoj politici, pravosuđu i unutarnjoj upravi, uz druga područja svakodnevne vlasti. Predviđen je i Hrvatski sabor, čime je projekt trebao dobiti vlastito zakonodavno predstavništvo.
Važnost takva rješenja teško je precijeniti. Hrvatsko pitanje više nije postojalo samo u programima HSS-a, Radićevim govorima i oporbenim izbornim rezultatima. Dobilo je granicu, upravni aparat i posebne političke nadležnosti. Državotvorna ideja ponovno je postala institucija.
Koliko je Banovina bila država? Banovina Hrvatska imala je široku autonomiju, ali ključne funkcije pune suverenosti ostale su na razini Kraljevine Jugoslavije. Vanjska politika, vojska, obrana i temeljni poslovi zajedničke države nisu preneseni u Zagreb. Kralj je ostao na vrhu političkoga poretka, a međunarodnopravni subjekt bila je Jugoslavija.
Banovina se zato najpreciznije može opisati kao autonomna hrvatska političko-teritorijalna jedinica s izrazitim elementima federalizacije države. Upravo je njezin položaj između autonomije i potencijalnoga federalnog razvoja čini važnom u povijesti hrvatske državnosti. Ona nije predstavljala puni završetak hrvatskoga državnog programa, ali je bila najveći institucionalni pomak ostvaren u prvoj Jugoslaviji.
U tom smislu Mačekov uspjeh razlikuje se od pravaške tradicije. Starčević je formulirao načelo pune hrvatske političke samostalnosti, dok je Maček prihvatio veliko, ali ograničeno institucionalno rješenje jer ga je smatrao stvarnim napretkom. Njegova politika počivala je na uvjerenju da država i autonomija mogu biti izgrađivane postupno, kroz institucije koje se jednom stečene mogu dodatno razvijati.
Hrvatsko rješenje otvorilo je srpsko i bosansko pitanje
Sporazum je riješio važan dio hrvatskoga pitanja, ali je istodobno otvorio niz novih ustavnih problema. U Banovini Hrvatskoj živio je znatan broj Srba, dok je dio hrvatskoga stanovništva ostao izvan njezinih granica. Posebno osjetljivo bilo je pitanje Bosne i Hercegovine, iz koje su pojedini kotarevi uključeni u Banovinu, dok Bosna kao povijesna i politička cjelina nije dobila vlastiti ravnopravni status.
U srpskim političkim krugovima odmah se otvarala rasprava o budućoj srpskoj jedinici. Slovensko pitanje također je zahtijevalo odgovor. Time je postalo jasno da Banovina Hrvatska teško može dugoročno funkcionirati kao jedina nacionalno-teritorijalna autonomija u državi.
Logičan sljedeći korak bilo bi šire ustavno preuređenje cijele Jugoslavije. Bi li ono vodilo federaciji triju ili više jedinica, kakve bi bile njihove granice i kakav bi položaj imala Bosna i Hercegovina, ostalo je otvoreno. Povijest državi nije dala dovoljno vremena da na ta pitanja odgovori.
Je li Maček spasio Jugoslaviju ili pripremio njezinu federalizaciju?
Obje interpretacije imaju dio opravdanja. Iz perspektive jugoslavenske vlade Sporazum je trebao stabilizirati državu pred nadolazećim ratom. Hrvatsko nezadovoljstvo trebalo je pretvoriti u lojalnost zajedničkoj državi kroz priznavanje široke autonomije. Iz hrvatske perspektive HSS-a Banovina je trebala omogućiti Hrvatskoj da konačno raspolaže velikim dijelom vlastitih unutarnjih poslova.
Govori Dra Vladka Mačka i zaključci Hrvatskog narodnog zastupstva, izdanje 1939. godina
Maček je upravo u tome vidio mogućnost opstanka zajedničke države. Jugoslavija se može održati ako prestane funkcionirati kao centralistički sustav i postane dogovorna zajednica svojih političkih sastavnica. To je vrlo blisko Radićevu osnovnom načelu, premda je Maček njegov republikanski jezik zamijenio praktičnijim ustavnim kompromisom.
Zato Banovina Hrvatska nije zamišljena kao prikrivena objava neovisnosti. Bila je pokušaj da se hrvatska politička samostalnost u velikoj mjeri ostvari unutar postojeće države. To rješenje nikada nije prošlo pravi povijesni test. Drugi svjetski rat prekinuo je eksperiment
Samo nekoliko dana nakon osnivanja Banovine Hitlerova Njemačka napala je Poljsku i započeo je Drugi svjetski rat. Banovina je tako gotovo cijelo svoje postojanje provela u sjeni europskoga rata. Predviđeni politički sustav nije se stigao potpuno razviti, a političke i gospodarske prilike postajale su sve izvanrednije.
U travnju 1941. Njemačka i njezini saveznici napali su Jugoslaviju. Država se vojno raspala za nekoliko dana, a s njom je nestala i Banovina Hrvatska. Na prostoru okupirane zemlje, pod pokroviteljstvom nacističke Njemačke i fašističke Italije, uspostavljena je Nezavisna Država Hrvatska.
Maček se tada našao pred sasvim drukčijim izborom od svih prethodnih. Ustaški pokret mogao mu je ponuditi hrvatsko državno ime, ali politički sustav koji je nastao bio je suprotan njegovoj demokratskoj, seljačkoj i mirotvornoj tradiciji. Odbio je preuzeti vlast i distancirao se od ustaškoga režima, zbog čega će biti interniran i politički potisnut.
Taj potez vrlo jasno pokazuje granicu njegova državotvornog pragmatizma. Maček je bio spreman na dalekosežne kompromise oko oblika države, ali hrvatsko državno ime samo po sebi nije mu bilo dovoljno da prihvati svaki režim koji se njime služi.
Mačekova politika mogućega
U povijesti nacionalnih pokreta postoji stalna napetost između maksimalnoga cilja i ostvarivoga rezultata. Kvaternik je zbog maksimalnoga cilja krenuo u pobunu koja nije imala potrebnu političku i vojnu snagu. Starčević je desetljećima branio načelo i odbijao političke formule koje su ga po njegovu mišljenju kompromitirale. Radić je izgradio masovni demokratski pokret i neprestano tražio različite modele narodnoga samoodređenja.
Maček pripada drukčijem tipu državotvorne politike. Njega zanima koliko se stvarne vlasti može dobiti u postojećem odnosu snaga.
Sporazum iz 1939. pokazao je prednost takva pristupa: HSS je bez oružane revolucije ostvario najveći hrvatski institucionalni dobitak unutar prve Jugoslavije. Istodobno pokazuje i njegovu granicu. Svaki sporazum vrijedi samo dok postoji politički poredak koji ga može provoditi. Kad je 1941. nestala Jugoslavija, nestao je i ustavni okvir na kojem je Banovina počivala.
Maček je bio izrazito uspješan u politici postupnoga institucionalnog osvajanja prostora, ali nije mogao kontrolirati trenutak kada je cijeli europski sustav zamijenjen ratom.
Kompromis koji rješava jedan problem može stvoriti drugi
Najvažniji problem Sporazuma Cvetković–Maček ležao je u tome što je bilateralnim dogovorom hrvatskoga političkog vodstva i središnje vlasti djelomično riješeno hrvatsko pitanje, dok je ustroj cijele države ostao nedovršen. Granice Banovine presijecale su etnički mješovite krajeve, osobito u Bosni i Hercegovini, a pitanje položaja Srba unutar Banovine postalo je politički vrlo osjetljivo.
Maček je razmišljao iz perspektive hrvatskoga demokratskog mandata i potrebe da taj mandat dobije instituciju. Međutim, višenacionalna država zahtijeva sustav u kojem se političke potrebe jedne zajednice povezuju s pravima drugih.
Upravo se tu ponovno pojavljuje Pilarovo pitanje: je li moguće pronaći institucionalni model u kojem se interesi različitih nacionalnih zajednica neće međusobno poništavati? Banovina Hrvatska ponudila je važan dio odgovora. Cjelinu odgovora nije stigla razviti.
Banovina kao etapa hrvatske državnosti
Banovinu je jednako pogrešno promatrati kao potpuno ostvarenu hrvatsku državu ili kao administrativno beznačajnu jedinicu Jugoslavije. Bila je nešto između: prvi široki institucionalni oblik hrvatske autonomije nakon stvaranja zajedničke države 1918.
U dugoj liniji našega feljtona zbog toga zauzima posebno mjesto. Vitezović je stvarao predodžbu teritorijalne cjeline. Gaj komunikacijski prostor. Drašković politički program. Starčević teoriju prava na samostalnost. Radić demokratskoga nositelja političke volje. Pilar geopolitičku argumentaciju hrvatskoga pitanja. Maček je pokazao kako se politička volja pretvara u administrativnu strukturu.
To je manje dramatično od revolucije i manje uzvišeno od velikih deklaracija o narodnom pravu, ali upravo se na toj razini država stvarno gradi: kroz nadležnosti, proračune, školstvo, sudove, upravu i institucije.
Zašto su Mačekovi politički spisi, govori i Sporazum Cvetković–Maček stvarali Hrvatsku?
Zato što su hrvatsku političku individualnost iz područja zahtjeva prenijeli u područje vlasti. Nakon dvadeset godina centralističke Jugoslavije država je 1939. priznala da hrvatsko pitanje ima teritorijalnu i institucionalnu dimenziju koju više nije moguće riješiti samo pozivanjem na jedinstveno jugoslavensko državljanstvo.
Maček nije ostvario hrvatsku nacionalnu državu niti ju je u tom trenutku postavio kao neposredni politički cilj. Želio je Hrvatsku s vrlo širokom autonomijom u preuređenoj zajedničkoj državi. Upravo je zato Banovina važna: pokazuje jedan od mogućih povijesnih odgovora na jugoslavensko pitanje, odgovor koji je pokušavao spojiti hrvatsku političku samoupravu i opstanak zajedničke države. Bi li uspio, ostaje jedno od velikih kontrafaktualnih pitanja hrvatske povijesti 20. stoljeća. Europski rat prekinuo je eksperiment prije nego što se mogao razviti. Njegovo institucionalno značenje ipak ostaje.
Godine 1939. Hrvatska je ponovno postala jasno prepoznatljiva političko-teritorijalna jedinica s vlastitim područjem upravljanja.
Zato Banovina Hrvatska predstavlja jednu od važnih međustepenica između političkoga naroda koji je stvorio Radić i mnogo kasnije suverene države. Ona pokazuje da hrvatska državotvorna povijest nije sastavljena samo od proglašenja, ustanaka i velikih ideoloških lomova.
Ponekad se država stvara i sporazumom. A 1939. činilo se da bi upravo sporazum mogao riješiti hrvatsko pitanje. Dvije godine poslije cijelo će pitanje biti postavljeno u potpuno novom, daleko mračnijem povijesnom okviru.
Sljedeći nastavak: Ante Pavelić i politički dokumenti NDH
Kako je 1941. hrvatska državna ideja dobila državni oblik u okolnostima okupacije i dominacije sila Osovine – i zašto se ideja hrvatske državnosti mora strogo razlikovati od autoritarnog, rasističkog i zločinačkog karaktera ustaškoga režima koji je tada uspostavljen.
....
Tekst: Petar Kolovrat
Ilustracija: Vidmir Raič