Iza povećanih izdvajanja za mirovine, socijalne naknade, obrazovanje i energetiku krije se i sve veći trošak servisiranja javnog duga.
Iako Vlada ističe stabilnost javnih financija i smanjenje udjela javnog duga u BDP-u, preraspodjela stotina milijuna eura otvara važnije pitanje od samog proračunskog salda. Koliko državu zapravo stoje već preuzete obveze i koliko joj novca preostaje za razvoj, investicije i poboljšanje javnih usluga?
Hrvatski sabor posljednjeg je radnog dana listopada prihvatio rebalans državnog proračuna, dokument koji na prvi pogled potvrđuje nastavak fiskalne stabilnosti, ali detaljnijim čitanjem otkriva znatno složeniju sliku državnih financija. Povećanje prihoda omogućilo je Vladi da osigura dodatna sredstva za niz proračunskih korisnika, no istodobno je postalo očito da su pojedine obveze rasle brže od prvotnih očekivanja. Posebno se to odnosi na socijalne naknade, troškove zaposlenih, mirovine i kamate na javni dug, odnosno na rashode koje država teško može smanjiti bez ozbiljnih političkih, gospodarskih ili društvenih posljedica.
Rebalansom su ukupni prihodi povećani za 853 milijuna eura, na 36,6 milijardi, dok su rashodi porasli za 745 milijuna eura, na 40,6 milijardi. Razlika između povećanja prihoda i rashoda omogućila je nešto povoljniji planirani saldo državnog proračuna. Međutim, sama činjenica da je tijekom godine bilo potrebno osigurati gotovo tri četvrtine milijarde eura dodatnih rashoda pokazuje koliko je teško precizno planirati javnu potrošnju u uvjetima rastućih socijalnih očekivanja, promjenjivih gospodarskih okolnosti i sve većih financijskih obveza države.
Proračun raste, ali prostor za slobodno odlučivanje postaje sve uži
Najvažnija poruka rebalansa nalazi se u strukturi dodatnih rashoda. Država ne povećava potrošnju samo zato što raspolaže većim prihodima, nego velikim dijelom zato što mora financirati obveze koje su već nastale ili proizlaze iz postojećih zakona, ugovora i političkih odluka. Takva struktura proračuna dugoročno smanjuje fleksibilnost fiskalne politike jer sve veći dio novca unaprijed ima određenu namjenu.
Posebno su izražene potrebe za financiranjem socijalnih naknada, za koje je predviđeno dodatnih 226,8 milijuna eura. Povećanje izdvajanja pokazuje koliko socijalni sustav postaje financijski zahtjevan, osobito kada se proširuju prava korisnika ili raste broj zahtjeva za pojedine oblike potpore. Samo za inkluzivni dodatak predviđeno je dodatnih 185 milijuna eura, što upućuje na znatno veće financijske potrebe od onih koje su bile obuhvaćene početnim planiranjem.
Rast socijalnih rashoda istodobno otvara pitanje kvalitete proračunskih projekcija. Ako se stvarni troškovi pojedinih prava značajno razlikuju od prvotno predviđenih, problem nije nužno u opravdanosti samih prava, nego u sposobnosti države da pouzdano procijeni broj korisnika, dinamiku ostvarivanja prava i njihove ukupne fiskalne učinke. Upravo je ta razlika između političkog donošenja odluka i financijskog planiranja jedan od najvažnijih izazova hrvatske proračunske politike.
Kamate na javni dug postaju sve ozbiljniji proračunski teret
Među najzanimljivijim stavkama rebalansa nalazi se povećanje rashoda za kamate povezane s upravljanjem javnim dugom za 163,9 milijuna eura. Riječ je o iznosu koji je gotovo usporediv s dodatnim sredstvima za zaposlene u obrazovanju, a znatno premašuje povećanje izdvajanja za mirovine. Takva usporedba pokazuje koliko troškovi financiranja države mogu utjecati na raspoloživa sredstva za javne potrebe. Novac namijenjen kamatama ne stvara novu infrastrukturu, ne povećava kapacitete zdravstvenog sustava i ne poboljšava neposredno kvalitetu javnih usluga. On predstavlja cijenu prethodnog zaduživanja i održavanja državnih financijskih obveza.
Pritom je važno razlikovati visinu javnog duga od troškova njegova servisiranja. Hrvatska može istodobno smanjivati udio javnog duga u bruto domaćem proizvodu i izdvajati više novca za kamate. Na takvo kretanje utječu struktura postojećeg duga, rokovi dospijeća, uvjeti refinanciranja i kamatne stope. Vlada procjenjuje da će udio javnog duga do kraja godine pasti na 55,5 posto BDP-a, što je povoljniji pokazatelj od ranije očekivanih 56,3 posto. Međutim, povoljniji omjer duga i veličine gospodarstva ne znači automatski i manji godišnji trošak njegova financiranja. Upravo zbog toga dodatnih 163,9 milijuna eura za kamate zaslužuje posebnu pozornost u raspravi o dugoročnoj održivosti javnih financija.
Obrazovanje, mirovine i energetika traže dodatne milijune
Za rashode zaposlenih u obrazovnom sustavu osigurava se dodatnih 188,9 milijuna eura, dok se izdvajanja za mirovine i mirovinska primanja povećavaju za 108,7 milijuna. Riječ je o područjima koja imaju neposredan utjecaj na životni standard velikog dijela stanovništva, ali istodobno predstavljaju trajne i relativno predvidljive proračunske obveze. Povećanje rashoda za zaposlene u obrazovanju zato nije samo pitanje plaća nastavnika i ostalih zaposlenika, nego i pokazatelj ukupnog troška održavanja javnog obrazovnog sustava. Slično vrijedi i za mirovine, čija financijska održivost ovisi o zaposlenosti, plaćama, demografskim kretanjima i gospodarskom rastu.
Dodatnih 143,8 milijuna eura predviđeno je za podmirenje naknada za energente u okviru Vladinih mjera zaštite životnog standarda i konkurentnosti gospodarstva. Takve mjere mogu ublažiti neposredne posljedice energetskih poremećaja, ali istodobno pokazuju koliko javne financije ostaju osjetljive na promjene cijena energije. Ako se privremene intervencije ponavljaju ili produljuju, njihov fiskalni učinak postupno postaje sastavni dio redovite proračunske politike. Država tada mora pronaći ravnotežu između zaštite građana i poduzeća te potrebe da dugoročno smanjuje ovisnost o subvencijama.
Razvojne investicije rastu, ali dio projekata kasni
Rebalans ipak nije usmjeren isključivo na financiranje tekućih obveza. Dodatnih 85,1 milijun eura namijenjeno je ulaganjima u željeznički sektor, 78,2 milijuna jačanju obrambenih sposobnosti, a 62,2 milijuna energetskoj obnovi i sanaciji štete od potresa. Riječ je o ulaganjima koja mogu imati dugoročnije gospodarske i društvene učinke, osobito ako se realiziraju u planiranim rokovima i uz odgovarajuću kontrolu troškova. Modernizacija željeznice važna je za prometnu povezanost i konkurentnost gospodarstva, dok energetska obnova može smanjiti buduće troškove potrošnje energije.
Istodobno, saborska rasprava pokazala je da se pojedine proračunske stavke smanjuju zbog sporije realizacije investicijskih aktivnosti i kapitalnih projekata. Prema izvješću saborskog Odbora za financije i državni proračun, najveća smanjenja bilježe Ministarstvo unutarnjih poslova i Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. To je važan podatak jer smanjenje rashoda ne mora uvijek značiti stvarnu uštedu ili učinkovitije upravljanje javnim novcem. Ponekad jednostavno pokazuje da planirani projekti nisu napredovali predviđenom dinamikom, pa se njihovo financiranje odgađa za sljedeće razdoblje.
Takva praksa otvara pitanje sposobnosti javne uprave da priprema, ugovara i provodi investicije. Proračunska sredstva imaju puni razvojni učinak tek kada se pretvore u završene projekte, funkcionalnu infrastrukturu i kvalitetnije usluge. Ako se realizacija odgađa, država može privremeno iskazati manje rashode, ali građani i gospodarstvo istodobno dulje čekaju rezultate planiranih ulaganja.
Porezni prihodi rastu, ali koliko je to rezultat snažnijeg gospodarstva?
Na prihodovnoj strani rebalansa posebno se ističe povećanje poreznih prihoda za 527,6 milijuna eura i prihoda od doprinosa za 171,7 milijuna. Prema Vladinu obrazloženju, samo prihodi od poreza na dodanu vrijednost trebali bi dosegnuti 13,6 milijardi eura, odnosno biti 676 milijuna veći od ranijeg plana. Njihovu rastu pridonose osobna i turistička potrošnja te druga gospodarska kretanja. Takvi pokazatelji potvrđuju značaj domaće potrošnje za punjenje državnog proračuna, ali istodobno zahtijevaju oprez pri ocjeni stvarne gospodarske snage.
Naime, nominalni rast poreznih prihoda može proizlaziti iz povećanja količine prodanih dobara i usluga, rasta njihovih cijena ili kombinacije tih čimbenika. Kada potrošači za iste proizvode i usluge izdvajaju više novca zbog inflacije, država može prikupiti više PDV-a i bez odgovarajućeg povećanja njihove stvarne kupovne moći. Zbog toga rast proračunskih prihoda sam po sebi nije dovoljan dokaz da je životni standard građana poboljšan. Za potpuniju ocjenu potrebno je usporediti kretanje cijena, realnih plaća, osobne potrošnje i gospodarske aktivnosti.
Hrvatski proračun pritom ostaje snažno povezan s domaćom potrošnjom i turističkom sezonom. Takva struktura može biti povoljna u razdobljima gospodarskog rasta, ali povećava osjetljivost javnih prihoda na eventualno usporavanje potrošnje ili slabije turističke rezultate. Dugoročna stabilnost zato ne ovisi samo o sposobnosti države da prikupi više poreza, nego i o jačanju produktivnosti, investicija i gospodarskih djelatnosti koje stvaraju veću dodanu vrijednost.
Manji deficit ne znači da je proračun uravnotežen
Prema novom planu, manjak državnog proračuna trebao bi iznositi 4,016 milijardi eura, odnosno približno 108 milijuna manje nego što je bilo predviđeno prije rebalansa. Vlada istodobno očekuje da će deficit opće države, izračunan prema europskoj statističkoj metodologiji, iznositi 2,9 posto BDP-a. Razlika između tih pokazatelja proizlazi iz različitog obuhvata institucija i metodologije izračuna. Zato ih nije ispravno izravno poistovjećivati, iako oba imaju važnu ulogu u procjeni stanja javnih financija.
Deficit opće države od 2,9 posto BDP-a nalazi se neposredno ispod referentne vrijednosti od tri posto utvrđene europskim fiskalnim pravilima. To Hrvatskoj omogućuje povoljniju poziciju u europskom fiskalnom okviru, ali istodobno ostavlja razmjerno ograničen prostor za nepredviđene poremećaje. Slabiji gospodarski rast, veći troškovi financiranja, dodatne socijalne obveze ili nova energetska kriza mogli bi promijeniti sadašnje projekcije. Stoga je važno razlikovati planirani deficit od konačnog rezultata koji će biti poznat tek nakon završetka proračunske godine i obrade svih relevantnih podataka.
Hrvatska sve više financira postojeće obveze, a sve teže određuje nove prioritete
Najvažnije pitanje koje otvara rebalans nije može li država osigurati dodatnih 745 milijuna eura, nego koliko će sličnih povećanja rashoda morati financirati i sljedećih godina. Mirovine, plaće, socijalna prava i kamate predstavljaju obveze koje se u pravilu prenose iz jedne proračunske godine u drugu. Njihovo povećanje zato ima drukčije dugoročne posljedice od jednokratnog ulaganja u infrastrukturu ili privremenog financiranja određenog projekta.
To ne znači da su izdvajanja za socijalnu zaštitu, obrazovanje ili mirovine gospodarski neopravdana. Naprotiv, kvalitetne javne usluge i funkcionalan sustav socijalne sigurnosti važni su preduvjeti društvene stabilnosti i gospodarskog razvoja. Problem nastaje kada se nove obveze preuzimaju bez dovoljno preciznih procjena budućih troškova ili kada njihovo financiranje postupno potiskuje razvojne prioritete. Fiskalna odgovornost zato podrazumijeva više od održavanja prihvatljivog deficita. Ona zahtijeva transparentno planiranje, mjerljive rezultate javne potrošnje i sposobnost države da pravodobno prilagođava rashode stvarnim gospodarskim mogućnostima.
Rebalans za 2026. pokazuje da Hrvatska zasad raspolaže prihodima koji omogućuju financiranje dodatnih obveza uz nešto povoljniji planirani deficit. Međutim, istodobno upozorava na rastuću težinu rashoda koji su već ugrađeni u sustav i na sve veću važnost troškova javnog duga. Pravi test održivosti hrvatskih javnih financija stoga neće biti samo završni rezultat ovogodišnjeg proračuna, nego sposobnost da se u idućim godinama očuva socijalna sigurnost, unaprijedi kvaliteta javnih usluga i osigura dovoljno prostora za investicije koje stvaraju budući gospodarski rast.
U konačnici, država može imati veći proračun, veće prihode i manji deficit, a ipak raspolagati sve manjim prostorom za samostalno određivanje svojih razvojnih prioriteta. Upravo je to najvažnije upozorenje koje proizlazi iz ovogodišnjeg rebalansa.
...
Tekst: Vidmir Raič
Ilustracija: Petar Kolovrat