Europska komisija u najnovijem je izvješću Hrvatsku svrstala među države kojima prijeti pojačani migracijski pritisak, ali i među šest članica koje se već suočavaju sa značajnim opterećenjem migracijskog sustava. Takva dvostruka klasifikacija Hrvatskoj otvara mogućnost da za 2027. godinu zatraži potpuno ili djelomično umanjenje obveza u okviru europskog mehanizma solidarnosti. Konačnu odluku, međutim, donosi Vijeće Europske unije.
Prema podacima Europske komisije, u razdoblju od srpnja 2025. do lipnja 2026. na Hrvatsku se odnosilo čak 78 posto dolazaka zabilježenih na zapadnobalkanskoj migracijskoj ruti. Istodobno se broj nezakonitih prelazaka europskih granica smanjuje, što otvara pitanje zašto Hrvatska i dalje ostaje među najopterećenijim članicama te hoće li njezina uloga čuvarice vanjske schengenske granice biti odgovarajuće priznata u raspodjeli europskih migracijskih obveza.
Europska komisija objavila je 6. studenoga 2026. drugo godišnje izvješće o azilu i migracijama, zajedno s procjenom migracijskog pritiska na države članice i prijedlogom novog europskog mehanizma solidarnosti za 2027. godinu. Dokument donosi važnu političku i financijsku poruku Hrvatskoj. Bruxelles službeno potvrđuje da hrvatski migracijski sustav trpi razmjerno veliko opterećenje zbog položaja na vanjskoj granici Europske unije, migracijskih kretanja zapadnobalkanskom rutom i obveza povezanih s prihvatom, povratkom i premještanjem osoba koje ulaze u europski sustav međunarodne zaštite.
Hrvatska se pritom nalazi u dvije kategorije koje imaju različite pravne posljedice. Prva obuhvaća petnaest država za koje Komisija procjenjuje da su izložene riziku od migracijskog pritiska tijekom sljedeće godine. Druga uključuje šest država čiji su migracijski sustavi već opterećeni kumulativnim učincima migracijskih kretanja tijekom prethodnih pet godina. Upravo pripadnost drugoj skupini otvara Hrvatskoj mogućnost da zatraži smanjenje doprinosa europskom fondu, odnosno mehanizmu solidarnosti. To pravo, međutim, ne znači da je Hrvatska automatski oslobođena budućih obveza.
Hrvatska nosi najveći dio tereta zapadnobalkanske rute
Najvažniji podatak iz europskog izvješća odnosi se na položaj Hrvatske u zapadnobalkanskom migracijskom koridoru. Prema procjeni Komisije, u razdoblju od 1. srpnja 2025. do 30. lipnja 2026. na Hrvatsku se odnosilo 78 posto dolazaka zabilježenih na toj ruti. Riječ je o pokazatelju koji potvrđuje iznimnu važnost hrvatske granice s Bosnom i Hercegovinom u sustavu nadzora vanjskih granica Europske unije. Komisija upravo taj koridor opisuje kao najaktivniji dio zapadnobalkanske rute, premda je broj nezakonitih prelazaka i na njemu smanjen.
Navedeni postotak ne znači da je Hrvatska primila 78 posto svih migranata koji su ušli u Europsku uniju niti da je toliki udio osoba ostao na njezinu teritoriju. Podatak se odnosi na dolaske evidentirane na konkretnoj migracijskoj ruti tijekom promatranog razdoblja. Ta je razlika važna jer se migracijski pritisak ne može procjenjivati samo prema broju osoba koje trajno ostaju u pojedinoj državi. Za hrvatski sustav jednako su važni pokušaji prelaska granice, policijski postupci, evidentiranje osoba, razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, smještaj i provedba povratka.
Europska komisija navodi da je Hrvatska, kada se broj nezakonitih prelazaka granice usporedi s veličinom gospodarstva i brojem stanovnika, zabilježila drugo najveće relativno opterećenje među članicama Unije. Prema istom kriteriju imala je i najveći relativni broj odbijanja ulaska. Time se potvrđuje da se stvarni teret migracijskog nadzora ne može mjeriti isključivo apsolutnim brojem evidentiranih osoba. Za državu s manje od četiri milijuna stanovnika i razmjerno ograničenim administrativnim kapacitetima određeni broj postupaka predstavlja znatno veće institucionalno opterećenje nego za najveće europske države.
Posebnu dimenziju predstavljaju migracijska kretanja unutar Schengena. Hrvatska je prema europskom izvješću zabilježila najveći relativni broj transfera osoba iz drugih članica prema pravilima o odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Drugim riječima, hrvatske obveze ne završavaju kada osoba prijeđe njezinu granicu i nastavi put prema zapadnoj Europi. U određenim okolnostima druge države mogu zatražiti njezin povratak u Hrvatsku radi provedbe odgovarajućeg postupka. Upravo je to jedan od razloga zbog kojih je Bruxelles hrvatski migracijski sustav prepoznao kao posebno opterećen.
Dvije europske kategorije koje Hrvatskoj mogu donijeti drukčiji položaj
Europska komisija u svojoj je procjeni razlikovala države koje su trenutačno pod migracijskim pritiskom, države kojima takav pritisak prijeti i države koje se suočavaju sa značajnom migracijskom situacijom zbog dugotrajnog opterećenja. Naizgled administrativna podjela zapravo određuje položaj pojedine članice u novom sustavu europske solidarnosti.
Grčka, Španjolska, Cipar i Italija svrstane su među države koje su trenutačno pod migracijskim pritiskom. One su zato potencijalne korisnice pomoći iz europskog mehanizma solidarnosti, uz uvjet da poštuju pravila o odgovornosti za obradu zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Hrvatska nije u toj skupini, nego među petnaest članica kojima prijeti migracijski pritisak. Takva klasifikacija omogućuje joj prioritetan pristup europskim instrumentima operativne potpore, uključujući stručnu, tehničku i organizacijsku pomoć.
Za hrvatsku je poziciju još važnija druga klasifikacija, prema kojoj se zajedno s Bugarskom, Češkom, Estonijom, Austrijom i Poljskom nalazi među državama suočenima sa značajnom migracijskom situacijom. Komisija je pritom analizirala petogodišnje razdoblje od srpnja 2021. do lipnja 2026., uzimajući u obzir opterećenje sustava povratka, zaštitu vanjskih granica, zahtjeve za međunarodnu zaštitu i druge relevantne pokazatelje.
Takva procjena Hrvatskoj daje osnovu da od Vijeća Europske unije zatraži potpuno ili djelomično umanjenje svojeg doprinosa mehanizmu solidarnosti za 2027. godinu. Važno je naglasiti da je riječ o mogućnosti podnošenja zahtjeva, a ne o unaprijed donesenoj odluci. Hrvatska će zato morati definirati svoj položaj u pregovorima, obrazložiti opterećenje vlastitog sustava i pokazati zašto bi njezin doprinos trebao biti manji od onoga koji bi proizlazio iz općih europskih pravila.
Što zapravo znači europski mehanizam solidarnosti?
Novi sustav proizlazi iz Pakta o migracijama i azilu, čija je puna primjena započela 12. lipnja 2026. godine. Njegova je osnovna namjera uspostaviti trajniju ravnotežu između država koje se nalaze na vanjskim granicama Europske unije i država koje zbog geografskog položaja nisu jednako izložene prvim dolascima migranata. Dosadašnji sustav često je bio obilježen sukobima oko odgovornosti, osobito između južnih i istočnih članica te gospodarski razvijenijih država zapadne Europe.
Mehanizam solidarnosti predviđa obvezu sudjelovanja država članica, ali ostavlja mogućnost izbora oblika doprinosa. Država može prihvatiti premještaj određenog broja tražitelja međunarodne zaštite, osigurati financijsku pomoć, sudjelovati u preuzimanju odgovornosti za pojedine zahtjeve ili pružiti drugu vrstu operativne potpore. Moguća je i kombinacija različitih oblika pomoći. Zbog toga pojednostavljeno tumačenje prema kojem će svaka članica automatski morati prihvatiti unaprijed određeni broj migranata ne odgovara cjelokupnom pravnom okviru.
Europska pravila predviđaju da Komisija na godišnjoj razini predloži mehanizam koji obuhvaća najmanje 30.000 premještaja i financijske doprinose u ukupnom iznosu od najmanje 600 milijuna eura na razini Unije. To su referentne minimalne vrijednosti europskog sustava, a ne iznos ili broj osoba koji se odnosi na Hrvatsku. Konačna veličina mehanizma za 2027. i pojedinačni doprinosi država još nisu određeni.
Komisija je svoj prijedlog za sljedeću godinu dostavila Vijeću Europske unije, ali njegov sadržaj zasad nije javno objavljen. Tek nakon što Vijeće donese odluku bit će poznato kolike su konkretne obveze pojedinih članica. Tada će dogovoreni doprinosi postati pravno obvezujući. Za Hrvatsku to znači da se u ovom trenutku ne može odgovorno govoriti ni o broju osoba koje bi eventualno trebala prihvatiti ni o novčanom iznosu koji bi trebala osigurati.
Europski migracijski pritisak slabi, ali hrvatsko opterećenje ostaje
Jedan od najzanimljivijih zaključaka novog izvješća jest činjenica da se migracijska situacija u Europskoj uniji statistički poboljšava. Prema podacima Komisije, broj nezakonitih prelazaka vanjskih granica u prvoj polovici 2026. smanjen je za više od trećine, nakon što je tijekom prethodne dvije godine već bio prepolovljen. Broj zahtjeva za međunarodnu zaštitu smanjen je za 19 posto tijekom 2025., a u prvoj polovici 2026. dodatnih 17 posto u odnosu na isto razdoblje prethodne godine.
Na zapadnobalkanskoj ruti broj nezakonitih prelazaka smanjen je za 30 posto u odnosu na prethodno izvještajno razdoblje. Komisija takav trend povezuje s intenzivnijom policijskom suradnjom, djelovanjem protiv krijumčarskih mreža i promjenama migracijskih kretanja na istočnom Sredozemlju. Međutim, smanjenje ukupnog broja prelazaka ne znači da je nestalo neravnomjerno opterećenje među državama članicama.
Upravo hrvatski primjer pokazuje zašto je važno razlikovati opći europski trend od nacionalnog iskustva. Ako se broj dolazaka smanjuje, ali najveći dio preostalih kretanja na određenoj ruti i dalje prolazi preko iste države, njezine policijske, administrativne i prihvatne obveze ostaju razmjerno velike. Tome se pridodaju postupci povratka osoba koje nemaju pravo boravka, prekogranična suradnja, suzbijanje krijumčarenja i zahtjevi drugih država za preuzimanjem odgovornosti.
Za Hrvatsku se zato uspjeh europske migracijske politike ne može mjeriti samo smanjenjem ukupnog broja nezakonitih prelazaka. Jednako je važno koliko se smanjuje opterećenje hrvatskih institucija, koliko učinkovito funkcioniraju postupci povratka i preuzimanja odgovornosti te dobiva li država odgovarajuću financijsku i operativnu potporu za zaštitu zajedničke europske granice.
Schengenska granica donosi i prava i obveze
Hrvatska je ulaskom u schengenski prostor preuzela odgovornost koja nadilazi njezine nacionalne interese. Nadzor granice s Bosnom i Hercegovinom, Srbijom i Crnom Gorom dio je zaštite zajedničkog prostora slobodnog kretanja. Uspješnost hrvatske granične policije i drugih nadležnih institucija zato ima neposredne posljedice za sigurnost i funkcioniranje Schengena u cjelini.
Ta odgovornost uključuje učinkovito suzbijanje nezakonitih prelazaka i krijumčarenja ljudi, ali i poštovanje prava osoba koje traže međunarodnu zaštitu. Pravo na podnošenje zahtjeva za azil, zabrana prisilnog vraćanja u okolnosti u kojima osobi prijeti progon ili ozbiljna opasnost te zakonito i pojedinačno razmatranje statusa sastavni su dijelovi europskog pravnog poretka. Sigurnost granice i zaštita temeljnih prava zato predstavljaju povezane obveze, a ne međusobno isključive političke ciljeve.
U takvom okviru Hrvatska ima osnovu zahtijevati da se troškovi nadzora vanjske granice i opterećenje migracijskog sustava odgovarajuće uzmu u obzir pri raspodjeli europske solidarnosti. Međutim, europsko priznanje posebnog položaja samo je početni korak. Stvarni učinak ovisit će o pregovorima s drugim članicama, vjerodostojnosti nacionalnih podataka i sposobnosti hrvatskih institucija da obrazlože konkretne potrebe.
Posebno je važno da se u javnoj raspravi razdvoje tri različita pitanja. Jedno je koliko osoba nezakonito prelazi ili pokušava prijeći hrvatsku granicu, drugo koliko ih podnosi zahtjev za međunarodnu zaštitu, a treće koliko ih se na kraju zadržava u Hrvatskoj ili se prema europskim pravilima vraća iz drugih članica. Miješanje tih kategorija može stvoriti pogrešnu predodžbu o stvarnom opsegu migracija i o obvezama koje iz njih proizlaze.
Hoće li Hrvatska zatražiti potpuno izuzeće za 2027. godinu?
Nakon objave europske procjene ključno pitanje postaje kako će hrvatska Vlada iskoristiti mogućnosti koje joj stoje na raspolaganju. Budući da je Komisija potvrdila značajno opterećenje hrvatskog migracijskog sustava, postoji formalna osnova za zahtjev za potpuno ili djelomično umanjenje doprinosa mehanizmu solidarnosti. Hoće li Zagreb takav zahtjev podnijeti, u kojem opsegu i s kakvim obrazloženjem, pitanje je koje zahtijeva službeno očitovanje Ministarstva unutarnjih poslova i Vlade.
Jednako je važno utvrditi koliki bi hrvatski doprinos iznosio bez eventualnog umanjenja. Tek usporedba početne obveze i mogućeg smanjenja omogućila bi stvarnu procjenu financijske i administrativne koristi za Hrvatsku. U javnosti se često raspravlja o tome koliko bi država mogla platiti ili koliko bi osoba mogla prihvatiti, ali bez službene odluke o veličini europskog mehanizma i nacionalnom udjelu takvi izračuni ostaju pretpostavke.
Odluka o hrvatskom zahtjevu imat će i šire političko značenje. U europskim pregovorima svaka država nastoji dokazati da njezin doprinos zajedničkom sustavu odgovara stvarnim mogućnostima i opterećenjima. Hrvatska će pritom morati uskladiti interes za smanjenjem vlastitih obveza s potrebom održavanja funkcionalnog europskog sustava solidarnosti, osobito zato što bi i sama mogla trebati dodatnu pomoć u slučaju novog naglog povećanja migracijskih dolazaka.
Bruxelles je prepoznao hrvatski problem, sada slijedi politički ispit
Novo europsko izvješće predstavlja važnu potvrdu hrvatskog položaja u migracijskoj arhitekturi Europske unije. Hrvatska je istodobno država na vanjskoj schengenskoj granici, jedna od glavnih ulaznih točaka zapadnobalkanske rute i članica koja snosi znatne administrativne obveze povezane s povratkom i preuzimanjem osoba prema europskim pravilima. Komisija je takvo opterećenje sada izričito uključila u službenu procjenu na temelju koje će se određivati obveze za 2027. godinu.
Ipak, između europskog priznanja i konkretne koristi postoji važna razlika. Hrvatska još nije dobila automatsko oslobođenje od doprinosa, niti je poznato koliko bi taj doprinos iznosio. O tome tek slijedi političko odlučivanje u Vijeću Europske unije. Stoga će stvarni uspjeh hrvatske migracijske politike biti moguće procijeniti tek kada budu poznati uvjeti i opseg njezina sudjelovanja u novom mehanizmu.
Za Hrvatsku se tako otvara pitanje koje nadilazi samu migracijsku politiku. Može li država koja čuva jedan od najopterećenijih dijelova vanjske granice Europske unije osigurati da se njezina odgovornost pravedno vrednuje pri raspodjeli zajedničkih obveza? Bruxelles je potvrdio da hrvatsko opterećenje postoji. Na hrvatskim je institucijama da to priznanje pretvore u konkretan, mjerljiv i dugoročno održiv položaj unutar europskog migracijskog sustava.
...
Tekst: Petar Kolovrat
Foto: Vidmir Raič